Organização Administrativa

A organização administrativa é o estudo da estrutura do Estado e de como suas funções são distribuídas entre os órgãos e entidades que compõem a Administração Pública. Inicialmente, é fundamental diferenciar Governo de Administração Pública.

Governo vs. Administração Pública

Governo: Possui natureza essencialmente política, responsável por formular políticas públicas e adotar decisões políticas independentes e discricionárias. Integra o Poder Executivo, mas não se confunde com a Administração Pública.
Administração Pública (sentido orgânico/subjetivo): É o conjunto de órgãos e entidades que executam as decisões do governo, concretizando as políticas públicas. Sua atuação é técnica, vinculada à lei/norma técnica, com caráter instrumental e conduta hierarquizada.
administração pública (sentido material): É sinônimo de Função Administrativa, englobando atividades como polícia administrativa, intervenção, fomento e serviço público.

Órgãos e Entidades

A organização administrativa distingue:

Órgão: Núcleo de ação sem personalidade jurídica própria.
Entidade: Conjunto de competências com personalidade jurídica própria.

Teoria do Órgão (ou Teoria da Imputação Volitiva de Otto Von Gierke)

Esta teoria, adotada no Brasil, explica a relação entre o agente público, o órgão e o Estado. Segundo ela, o órgão público é um conjunto de competências sem personalidade própria, titularizado pelo agente. As ações do agente são juridicamente atribuídas (imputadas) ao Estado. Por isso, não se pode acionar o agente diretamente por atos administrativos.

Personalidade Judiciária

Embora órgãos não possuam personalidade jurídica, alguns órgãos constitucionais (como Mesas do Senado, Presidência da República) possuem personalidade judiciária. Isso lhes confere a capacidade excepcional de estar em juízo para defender seus interesses institucionais, e não para discutir a titularidade de direitos ou obrigações.

Súmula 525 do STJ: A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais.

Classificação dos Órgãos Públicos

Os órgãos podem ser classificados quanto à sua posição estatal e quanto às funções exercidas:

Quanto à Posição Estatal:

Órgãos Independentes (ou primários): Originários da Constituição, representam a cúpula dos Poderes e não se sujeitam a subordinação hierárquica (ex: Casas Legislativas, Chefias do Executivo).
Órgãos Autônomos: Gozam de ampla autonomia e competência de planejamento, supervisão e controle (ex: Ministérios, Secretarias).
Órgãos Superiores: Possuem competência diretiva e decisória, mas são subordinados a uma chefia, não possuindo autonomia (ex: Gabinetes, Procuradorias Administrativas).
Órgãos Subalternos: Possuem atribuições executórias e cumprem a vontade de órgãos superiores (ex: escolas, hospitais públicos).

Quanto às Funções Exercidas:

Órgãos Ativos: Expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins da pessoa jurídica.
Órgãos de Controle: Fiscalizam e controlam a atividade de outros órgãos ou agentes.
Órgãos Consultivos: Atuam no aconselhamento e elucidação com emissão de pareceres.
Órgãos Verificadores: Responsáveis pela emissão de perícias ou conferência de situações.
Órgãos Contenciosos: Tratam do julgamento de situações controversas.

Perguntas frequentes

Qual é a diferença entre Governo e Administração Pública?

O Governo possui natureza política, sendo responsável por formular políticas públicas e tomar decisões discricionárias. Já a Administração Pública, em sentido orgânico, é o conjunto de órgãos e entidades que executam essas decisões de forma técnica e vinculada à lei.

O que estabelece a Teoria do Órgão no Direito Administrativo?

Adotada no Brasil, a Teoria do Órgão explica que os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica própria, sendo apenas centros de competência. Por isso, as ações praticadas pelos agentes públicos são imputadas diretamente ao Estado, e não ao agente.

O que significa a personalidade judiciária de um órgão público?

A personalidade judiciária é uma capacidade excepcional que permite a certos órgãos, como a Câmara de Vereadores, estarem em juízo para defender exclusivamente seus interesses institucionais. Ela não confere personalidade jurídica plena para discutir direitos ou obrigações.

Como se classificam os órgãos públicos quanto à posição estatal?

Os órgãos são classificados em independentes, que derivam da Constituição e não possuem subordinação; autônomos, com ampla autonomia de planejamento; superiores, que possuem poder decisório mas são subordinados; e subalternos, que possuem atribuições meramente executórias.